19 November 1997
Massa Govern!
Mass media - Articles XSM
Barcelona Busimess Review
  
 

Tags: Capitalism

Barcelona Business Review, 1997

Fins no fa massa he cregut que per a decidir si és bo tenir un gran Estat del benestar calia comparar els beneficis socials amb els costos en termes d'un menor creixement econòmic. És a dir, sempre he cregut que calia triar entre tenir un pastís significativament més gran o dividir-lo de manera més igualitària. Cada cop estic més convençut, però, que aquesta no és la manera de pensar sobre el tema; per dues raons. La primera és que potser no cal triar entre "Estat del Benestar" i "creixement econòmic" ja que es poden aconseguir les dues coses alhora. La segona és que, encara que s'hagi de triar entre creixement i benestar, aquesta tria s'hauria de fer purament en base a preferències personals sobre les quals és absurd discutir.

realment, cal triar entre Estat del Benestar i Creixement?

Fa uns mesos, abans d'anar a una conferència a la Universitat de Columbia de Nova York, una estudiant d'aquesta universitat em va trucar i em va demanar si podíem trobar-nos una estona durant la conferència, ja que estava molt interessada en la meva recerca i que volia utilitzar algunes de les meves metodologies a la seva tesi doctoral. Naturalment, jo li vaig dir que sí i vam decidir de quedar. Em va dir, però, que per a quedar jo l'hauria de trobar a ella perquè ella no em podria veure a mi, ja que era totalment cega. Sense amagar la meva sorpresa, li vaig preguntar com s'ho havia fet per a conèixer la meva recerca si no podia llegir. Ella es va posar a riure i em va dir: "Escolti". Al cap d'un moment, a l'altra banda del telèfon vaig sentir una veu mecànica d'ordinador que llegia un tros del meu llibre de creixement econòmic. Em va dir que es tractava d'una màquina que escanejava els escrits i transformava els impulsos electrònics en paraules.

En penjar el telèfon vaig començar a pensar en els científics que van descobrir les lleis de la física que permeten això que jo vaig considerar un fenomen extraordinari . Vaig pensar en els innovadors que van transformar aquests principis en tecnologia útil. Vaig pensar en els empresaris que van tenir la visió de produir, distribuir i vendre aquests aparells per tot el món. Vaig pensar en els treballadors que van produir cadascun dels milers de components que formaven aquell complex aparell informàtic. I, després de visualitzar la fàbrica d'agulles feta famosa per Adam Smith, vaig pensar que, amb tota probabilitat, cap d'aquestes persones era el que consideraríem un "sant" o un "benefactor de la humanitat" en el sentit de cercar el benestar últim dels demés: més aviat al contrari, estic convençut que l'únic aspecte que unia tots aquests individus era l'ànim de lucre individual, l'afany de guanyar diners o fama a través de la invenció, el disseny, la producció o la distribució d'aquests ordinadors per a cecs. Però el resultat final és que, en cercar el benefici individual, entre tots ells havien aconseguit fer un gran bé a tots els milers de persones cegues que d'aquesta manera poden estudiar i treballar en condicions de més igualtat amb els seus collegues vidents. En cercar el benefici egoistament, entre tots ells havien donat a aquella estudiant de Columbia el que cap mena de programa governamental per als invidents basat en la compassió hauria pogut aconseguir: la capacitat de desenvolupar-se com a persona en lloc de la capacitat de sobreviure com a minusvàlida.

Aquest incident em va portar a creure que potser tot allò de que per a ser benevolent amb les classes menys afavorides cal crear sistemes de benestar per a tothom i cal sacrificar creixement econòmic potser no és cert. Aquest exemple em va confirmar que la iniciativa de milions d'individus privats és molt més poderosa i creativa i pot aconseguir coses que cap burocràcia de cap país del món ni tan sols podria somiar...en benefici de tots. Potser, doncs, no cal triar entre benestar i creixement.

L'Estat i el Segle XX

El que sens dubte és cert és que, quan d'aquí uns segles els historiadors mirin enrera, probablement diran que el fet econòmic més característic del segle XX ha estat l'explosió del "tamany" del govern a la gairebé totalitat dels països del món. Els governs han deixat de ser meres màquines militars i luxosos palaus imperials i han passat a dominar una fracció substancial de l'activitat econòmica. En l'actualitat, la fracció del PIB que els governs absorbeixen als països més importants del món està ja al voltant, i en molts cassos per sobre, del 50 per cent (tal i com es mostra a la Taula que apareix al final de l'article), mentre que a principis de segle era gairebé negligible (excepte en temps de guerra, la despesa pública no arribava mai al 10 percent del PIB). Un altre exemple el trobem en la seguretat social. El primer programa de seguretat social es va crear a Alemanya al 1881. A Anglaterra va arribar a 1908, a Espanya al 1919 i als Estats Units al 1935. Al 1940 hi havia 33 països amb programes de seguretat social, al 1958 hi havia 80 països amb seguretat social i al 1990 n'hi havia 130. Però quan dic el "tamany" de l'Estat no només em refereixo a la fracció del PIB que administra el govern a través dels impostos, la despesa pública i els programes de seguretat social. Em refereixo també a la producció que porta a terme el govern amb les seves empreses públiques (que, i això depèn de cada país, inclouen hospitals, escoles, companyies aèries, mines de carbó, correus, telecomunicacions, i un etcètera que, si el posés tot, no deixaria espai per a la resta de l'article) i la regulació, és a dir, tot el conjunt de lleis que modelen la lliure actuació de les empreses privades.

La introducció de tot aquest aparell públic a l'economia nacional ha tingut implicacions econòmiques, polítiques i fins i tot psicològiques i sociològiques. Per exemple, s'ha abandonat la mentalitat individualista i d'auto-responsabilitat en favor de la mentalitat collectivista on es dona les culpes als altres i sempre es demana explicacions al govern. També s'ha canviat el sistema d'incentius que domina el pensament de la comunitat. Cada cop és més normal preguntar-se com amagar diners al govern i com aconseguir subsidis i ajuts de tota mena amb l'objectiu de recuperar la gran quantitat de recursos que paguem a través dels impostos.

Volem més o menys Govern?

Quan ens preguntem si tot això que ha passat amb el creixement del tamany del govern durant aquest segle és bo o és dolent, el primer que hem de fer és pensar si, com a societat, ens agrada tenir un govern que imposi determinades conductes. La resposta, i això no és sorprenent, depèn necessàriament de la persona a qui ho preguntem. Jo, que treballo amb un peu a cada banda de l'Atlàntic, veig que la gent veu les diferents actuacions de l'Estat i el paper que juga l'Estat del Benestar de manera molt diferent a Europa i als Estats Units. L'americà, molt més individualista, no tolera que el govern es fiqui a la seva butxaca i té molta menys "compassió" de les persones desgraciades. L'europeu, per contra, està més disposat a "sacrificar" una part més gran dels seus diners amb l'objectiu que hi hagi accés universal a l'escolarització, sanitat i pensions.(1)

També hi ha grans diferències a l'hora de veure quin tipus d'acció pública és desitjable i raonable. Un exemple típic és el de les armes de foc i la velocitat de conducció. Els europeus no entenen com els americans rebutgen totes les lleis que prohibeixen la lliure circulació i possessió d'armes de foc, malgrat l'evidència que mostra que aquestes lleis reduirien el número d'assassinats i de víctimes de crims violents. L'americà típic, amant de la llibertat absoluta, descendent de "Billy the Kid" i dels pistolers heroics que van conquerir l'Oest i admirador incondicional dels westerns de John Wayne, no permet que se li prohibeixi una cosa tan americana com és portar pistola. Lògicament, els europeus no ho entenen. Però el que és més curiós és que el que l'americà realment no entén és com els europeus assisteixen impassibles a la publicació setmanal de la llista de morts en accidents de tràfic. L'americà observa esparverat com els morts per accident de tràfic han deixat de ser notícia i han passat a ser un número que es publica setmanalment davant l'impassibilitat dels ciutadans europeus. I el més sorprenent per als americans és que els europeus no només es neguen rotundament a reduir els límits de velocitat a les carreteres i autopistes, sinó que intenten apujar-los i fins i tot eliminar-los.

Al final del dia, si mirem el número de morts violentes (assassinats més morts per accidents de tràfic) a una i altra banda de l'Atlàntic, veurem que són bastant similars: entre 5 i 10 de cada 100.000 habitants per any. El fet que vull assenyalar és que la història i la psicologia de les dues societats són molt diferents i això condiciona les valoracions dels dos tipus de política: el que uns consideren horrorós, els altres ho consideren desitjable, i a l'inrevés. Per tant, l'actuació de l'Estat està ben vista o mal vista depenent del país des d'on es miri. I en aquest sentit, intentar argumentar si tenir escoles públiques és bo o és dolent, si tenir hospitals públics és bo o és dolent i, en definitiva, si tenir un gran Estat del Benestar és bo o és dolent, tot utilitzant arguments com "és bo que siguem solidaris i ens preocupem pels pobres i els desgraciats" o "els pobres s'haurien d'espavilar tal com m'he hagut d'espavilar jo", em sembla un camí poc fèrtil basat només en opinions que no durà en lloc.

Però el Govern és Massa Gran

Malgrat no poder jutjar la desitjabilitat de l'Estat del Benestar basant-nos purament en judicis de valor, el que sí que em sembla que es pot argumentar és que el grau d'interferència pública tendeix a ser massa gran. I això ho podem veure a base d'analitzar com es creen, com creixen i com moren les institucions públiques.

Si no volguéssim ser cínics, diríem que les institucions públiques es creen quan algú (normalment algú que ja està al poder) identifica alguna fallida o fracàs del sistema de mercat, ja siguin externalitats, mercats incomplets, monopolis naturals o qualsevol altra cosa, i decideix que aquesta fallida justifica la intervenció estatal.(2) Per exemple, es veu que els mercats de crèdits i d'assegurances no funcionen perfectament, de manera que la gent que perd la feina no ha pogut comprar les assegurances necessàries que garantirien la felicitat de tothom. Sota aquestes cirsumstàncies, el govern decideix crear els subsidis d'atur per a solucionar el fracàs del mercat. Un altre exemple: com que els mercats de crèdits per a estudiants no funciona a la perfecció, els nens brillants que no tenen recursos econòmics no poden estudiar en un món d'escoles privades. La raó és que si als bancs no se'ls pot garantir que els estudiants que han demanat crèdits per a pagar els estudis tornaran els diners un cop cobrin un salari superior (fruit dels estudis que el banc els ha finançat), aleshores els bancs no donaran crèdits als estudiants i els joves pobres no podran estudiar per llestos que siguin. Aquest argument es va utilitzar sovint per a justificar la creació del sistema d'educació pública. I un tercer exemple, a principis de segle: els mercats per al transport de mercaderies i informació no eren suficientment grans per a garantir l'abastiment d'aquests productes i serveis a les zones més pobres amb més d'una companyia. No era tecnològicament factible que hi hagués dues companyies de ferrocarril que viatgessin entre Boston i Nova York. Aquesta situació és la que els economistes anomenen monopoli natural. L'existència de monopolis comporta (per definició) l'absència de competència i, per tant, l'absència de lliure elecció en l'exercici de la compra. Els monopolis, que saben que estan en aquesta posició privilegiada, poden posar preus abusius que porten l'economia a situacions no òptimes. Els governs tenen dues possibilitats: la regulació dels monopolis privats (imposant preus no de mercat dictats pel propi govern) o la conversió dels monopolis en empreses públiques. A la majoria de països, l'existència de monopolis naturals al món del transports i la comunicació s'ha emprat com a justificació per a la creació d'empreses públiques de transports o de televisió.

Deixant de banda si els arguments que han portat a la intervenció pública són correctes o no (i aquí hauríem de debatre si la solució, per exemple, al problema de mercats de crèdits incomplets és la creació d'escoles públiques i subsidis d'atur o la creació de mercats financers més desenvolupats) hi ha tres raons que fan que el tamany del govern tendeix a ser major que el desitjat.

En primer lloc, tot i que sempre es parla de fracàs del mercat a l'hora de produir i distribuir un bé (com ara l'educació, les assegurances, el transport o la comunicació), aquest fracàs només justifica la intervenció pública si es pot demostrar que aquesta es farà sense "fracassos del govern" (o amb fracassos públics menys importants que els fracassos del mercat que es pretenen corregir). És a dir, potser sí que és cert que el lliure mercat no produeix la quantitat i qualitat òptima d'educació...però això no necessàriament implica que el govern sí que ho faci. D'alguna manera, els economistes que justifiquen la intervenció estatal a base de demostrar que els mercats no funcionen fan el supòsit (i això és purament un supòsit) que el govern sí que funciona. I la veritat és que els mercats de la vida real no funcionen tal com assenyalen els llibres de text, però els governs tampoc! No crec que sigui raonable justificar les accions del govern tot parlant d'un govern teòric en el buit. Cal parlar dels governs de la vida real, amb gent de la vida real que, malgrat que ens sàpiga greu, no busca la solució òptima als problemes econòmics sinó que busca guanyar eleccions, guanyar diners o mantenir el lloc de treball tot treballant el mínim possible. I quan veiem com funcionen els governs de la vida real, no està tan clar que el fet de demostrar que els mercats no funcionen perfectament justifiqui que els governs i les burocràcies de la vida real ho hagin de fer millor. Noteu que, en la mesura que hi hagi alguns casos on el govern ho faci pitjor que els mercats i en la mesura que la nostra metodologia econòmica compari mercats de la vida real amb governs i burocràcies teòriques, tendirem a crear massa institucions públiques.

El segon argument és que, quan es creen institucions públiques, normalment només es tenen en compte els beneficis. Els costos, de manera misteriosa, tendeixen a desaparèixer en la discussió teòrica de la desitjabilitat dels programes que es volen implementar. I quan parlo de costos no em refereixo als costos directes de les inversions en escoles o els hospitals, ni als costos dels salaris dels professors o els metges. Aquests costos sí que es compten (normalment). Em refereixo a costos més subtils, amagats i difícils de quantificar com ara els incentius i les distorsions que les accions públiques generen. Per causa de la seva difícil quantificació, aquests costos es tendeixen a ignorar de forma més sistemàtica, malgrat la seva importància cabdal.

Particularment, d'alguna manera els incentius em recorden la película escrita per Orson Welles "The War of the Worlds" (traduïda a l'espanyol com "La Guerra de los Mundos"): els invasors intergallàctics totpoderosos havien pensat com contrarrestar totes les armes de què disposaven els habitants de la Terra. Ni les més impressionants bombes nuclears podien fer res amb la superioritat tecnològica dels invasors. L'únic problema que els extraterrestres no havien previst era una cosa petiteta, que des dels altres planetes ni tan sols es veia: els microbis. I van ser els microbis els que van acabar destruint la vida dels invasors i van salvar la terra de la derrota davant d'una armada aparentment invencible.

I els incentius són, d'aguna manera, els virus que ni Marx ni Engels van saber veure quan dissenyaven el sistema comunista d'organització econòmica, els que l'han acabat matant.(3) La gent que viu en sistemes d'aquest tipus es pregunta: "si hem d'acabar tots cobrant el mateix, per què haig de fer jo l'esforç de treballar de valent?" "Si el salari que cobraré si sóc un manobra és similar al que cobraré si sóc un doctor, per què carai he d'estudiar?" "Si el govern es queda la gran part dels fruits de les meves inversions (ja siguin inversions en capital humà o d'altres), per què carai he d'invertir? " I si la gent no inverteix, ni estudia, ni treballa, com pot funcionar l'economia?

Potser no a nivell tant exagerat, el mateix passa amb l'Estat del Benestar. Els beneficis d'una major igualtat són evidents. Tampoc cal esmentar els beneficis d'una assegurança universal o d'un sistema de pensions generalitzat. Però quan un crea un sistema de benestar com el que estem acostumats a veure a l'Europa Occidental, un ha de tenir en compte que quan el govern ofereix subsidis d'atur que donen gairebé la mateixa quantitat de recursos a qui treballa i a qui no, hi haurà molta gent que decidirà òptimament deixar de treballar (i, com conseqüència, les dades de l'atur a Europa seran escandaloses). Un ha de tenir en compte que quan els empresaris i els treballadors poden collusionar per a extreure el màxim de recursos de l'Estat, així ho faran. Un ha de tenir en compte que la major part dels individus que poblen el nostre món no són tan "humanitaris" com els que dissenyen els programes de protecció pública, i que si els ofereixes diners en forma de subsidis, els agafaran.

I quan un dissenya institucions públiques tot mirant els beneficis i ignorant gran part dels costos, doncs aleshores tendirà a dissenyar-ne més del compte. La implicació és que el tamany del govern tendirà a ser, doncs, massa gran.

Finalment, el tercer argument que em porta a pensar que els mecanimes vitals del govern porten a generar un govern massa gran és el fet que, en el disseny d'una institució pública, mai es pensa en com es tancarà la institució un cop les necessitats que han portat a la seva creació desapareixen. I en el món dinàmic on vivim és perfectament possible que el que era necessari i justificable a finals de segle XIX ja no ho sigui a finals del segle XX. Però a la vida real el que passa és que la institució pública creada al segle passat adquireix vida pròpia i tendeix a perpetuar la seva existència, ja que en el moment de la seva creació ningú no va pensar en la seva eventual autodestrucció. Un cop creada la institució, també es creen grups de pressió i grups de poder que generen "evidència" de "noves necessitats socials que només la institució en qüestió pot arribar a solucionar". La implicació de tot això és que, com que les institucions públiques es creen però rarament es destrueixen, el nostre món serà un món on el nombre d'aquestes institucions és perjudicialment massa elevat.

Prenem per exemple els fracassos dels mercats financers que van portar al segle XIX i principis del XX a crear escoles públiques perquè els nens llestos però pobres no tenien accés a crèdits que els permetrien augmentar llur capital humà, retornar el crèdit abandonar l'estat de pobresa. Els mercats financers i els sistemes d'investigació policial han evolucionat molt d'ençà del segle XIX i, avui dia, seria molt més fàcil dissenyar mecanismes que permetin trobar i castigar les persones que han demanat préstecs per a estudiar i no els han tornat. És, per tant, molt més difícil justificar l'existència d'escoles administrades per l'estat en base als fracassos dels mercats financers. Malgrat tot, no crec que la pressió sobre el govern per a eliminar l'educació pública hagi augmentat gens ni mica.

Un altre exemple clàssic és el de la Comissió Interestatal de Comerç ("Interstate Commerce Commission", ICC) dels Estats Units. Al segle XIX, el govern havia de concedir el monopoli a les companyies de ferrocarrils per raons tecnològiques del tot justificables: com ja hem explicat abans, no es podien fer dues línies de ferrocarril entre Nova York i Xicago. Com a conseqüència, l'única companyia de ferrocarril propietària d'aquesta línia havia de tenir el monopoli. El govern va crear la ICC amb l'objectiu de protegir els consumidors dels abusos dels monopolis dels ferrocarrils (no cal dir que la solució adoptada per altres països va ser la creació d'empreses públiques de ferrocarril com ara la RENFE a Espanya). Avui dia, els consumidors i els transportistes tenen alternatives al ferrocarril per a viatjar entre Nova York i Xicago: hi ha carreteres, autopistes i una bona pila de companyies aèries. Avui dia, per tant, el mercat s'encarrega de controlar els abusos de les companyies de ferrocarrils, en cas que aquestes decidissin posar preus abusius. Malgrat tot, la ICC no ha desaparegut (tampoc ho ha fet la RENFE). És més, la ICC s'ha convertit en un grup de pressió que busca la protecció dels ferrocarrils de la competència dels camions i les companyies aèries. En l'actualitat, la ICC és una institució que intenta generar beneficis monopolítics per a empreses ineficients. El que ha passat és que la burocràcia de la ICC ha agafat vida pròpia i ha estat impossible d'eliminar tot i que les raons que havien justificat la seva creació ja fa temps que han desaparegut.

L'exemple més recent i més evident és el de l'Organització del Tractat de l'Atlàntic Nord (OTAN). Aquesta institució es va crear per a protegir militarment les societats occidentals dels perills que representava l'amenaça d'expansió de les economies comunistes. Un cop caigut el mur de Berlín, aquesta institució va esdevenir obsoleta però, en lloc de desaparèixer, va decidir autotransformar-se i es va autoassignar el paper de policia mundial. Com sempre, la institució havia agafat vida pròpia i va ser impossible d'eliminar tot i que les raons que havien justificat la seva creació havien desaparegut.

Conclusió

La conclusió de tot això és que com que les societats no tenen en compte els fracassos del govern sinó només els fracassos dels mercats a l'hora de crear institucions de l'Estat del Benestar, no s'esmercen a l'hora de calcular els costos dels programes que proposen (sobretot els costos derivats de les distorsions que els propis programes tenen sobre els incentius dels agents econòmics) i no dissenyen els mecanismes d'autodestrucció de les institucions públiques, un cop desapareixen els factors que justifiquen la seva creació, en l'actualitat vivim en un món on el tamany del govern és massa gran. I noteu que tot això és cert tant si creiem que el tamany òptim de l'Estat és gran com si creiem que és petit.



DESPESA CURRENT PÚBLICA (exclou despesa de capital) COM A PROPORCIÓ DEL PIB

PER A PAÏSOS DE LA OCDE, 1995 (Font: OCDE).

PAÍS G/Y
Alemanya 47
Austràlia 36
Austria 48
Bèlgica 53
Canadà 47
Dinamarca 61
Espanya 43
Estats Units 36
Finlàndia 56
França 51
Grècia 53
Holanda 53
Irlanda 41
Islàndia 34
Itàlia 50
Japó 27
Luxemburg 41
Noruega 51
Nova Zelanda 34
Portugal 43
Regne Unit 43
Suècia 66
Suïssa 37
Turquia 23

 

Notes:

1. Aquests sacrificis són, sovint, només "de boca". Almenys això és el que es dedueix de l'elevat grau d'evasió fiscal i el tamany de l'economia submergida que s'observa a bastants països europeus.

2. Si volguéssim ser cínics, diríem que la cosa va a l'inrevés: el polític vol (per raons personals, de poder o electorals) crear alguna nova institució pública, i aleshores contracta alguns economistes per tal que justifiquin l'acció a base de trobar alguna fallida de mercat.

3. Molt abans que això succeís, els economistes classic-lliberals ja havien predit el fracàs d'aquest sistema per causa, precisament, les greus distorsions que el sistema tenia sobre els incentius dels agents econòmics.

 

Search

Banner

twitter